1970’lerin sonunda uluslararası alacaklıların masasında en çok konuşulan borçlu Latin Amerika’dan değil Ankara’dan geliyordu. Gelişmekte olan ülkelerin 1978 ile 1980 arasında yeniden yapılandırdığı borcun yaklaşık %69’u tek başına Türkiye’ye aitti. Gizliliği kaldırılmış ABD belgeleri ise hikâyenin bir de görünmeyen yüzünü ortaya koyuyor: 1980 yazında Türkiye’nin ertelenmiş borcunu bir kez daha erteletme talebi, Washington’da faiz ve vade hesabından çok bir savunma anlaşmasının ruhu üzerinden tartışıldı.

Türkiye Neden Herkesten Önce Borç Krizine Girdi

Dünyanın ezberindeki borç krizi 1982’de başlar. O yaz büyük bir Latin Amerika ekonomisinin ödemeleri durdurmasıyla bankalar bir anda gelişmekte olan ülkelere kapılarını kapatır ve on yıla yayılan bir ödeme krizi dönemi açılır. Oysa Türkiye bu sahneye 5 yıl önce, 1977’nin ortasında çıkmıştı. Ekonomi tarihçilerinin dikkatini çeken de tam olarak bu erkenlikti: hemen bütün yeni sanayileşen ülkeler ikinci petrol şokundan sonra sıkışırken Türkiye birincisinden sonra sıkıştı.

İşin garip tarafı, kriz öncesindeki yıllar Türkiye için olağanüstü bir büyüme dönemiydi. Yurt dışındaki işçilerin gönderdiği dövizin hızla artması, ülkenin yıllardır başını ağrıtan döviz darlığının sonsuza kadar çözüldüğü izlenimini yaratmıştı. Cari işlemler hesabı 1972 ve 1973’te üst üste fazla verdi, 1973’teki fazla 534 milyon dolara ulaştı. Bu rahatlığın ardından kamu büyük bir yatırım hamlesine girişti, özel kesim de peşinden geldi. Yatırımların milli gelire oranı 1973’teki %18,1’den 1977’de %25,0’a çıktı, reel büyüme 1975 ve 1976’da %8,9 ile zirveyi gördü.

Ne var ki bütün bunlar petrol fiyatlarının dört katına çıktığı bir dünyada oluyordu. Aşırı değerli kur, büyüyen kamu açıkları ve gerçeği yansıtmayan fiyatlar cari dengeyi hızla bozdu. 1973’teki 534 milyon dolarlık fazla, 1977’de 3,431 milyar dolarlık açığa dönüştü. Açık milli gelire oranla 1975’te %5,1, 1976’da %5,4 ve 1977’de %7,1 oldu. Petrol ithal eden gelişmekte olan ülkeler aynı dönemde açıklarını ortalama %2,1’e kadar indirmeyi başarırken Türkiye’nin açığı büyümeyi sürdürdü. Bu farkı yalnızca petrol şoku açıklamıyordu; açığın nasıl finanse edildiği de en az açığın kendisi kadar belirleyiciydi.

Dövize Çevrilebilir Mevduat Sistemi Krizi Nasıl Hızlandırdı

1974 ile 1977 arasında biriken toplam cari açık yaklaşık 7,5 milyar dolardı. Bunun yarısından fazlası kısa vadeli borçla kapatıldı. Kısa vadeli borcun içinde ise tek bir araç öne çıkıyordu: Mayıs 1975’te yeniden canlandırılan Dövize Çevrilebilir Türk Lirası Mevduatı, yaygın kısaltmasıyla DÇM sistemi.

Sistemin işleyişi ilk bakışta zararsız görünüyordu. Yurt dışında yerleşik bir kişi ya da banka, Türkiye’deki bir ticari bankada döviz mevduatı açıyordu. Mevduatın anapara ve faizi, liranın değer kaybına karşı devlet tarafından, pratikte Merkez Bankası tarafından garanti ediliyordu. Faiz tavanı başlangıçta ilgili para biriminin Euro piyasası faizinin 1,75 puan üzerine kondu. Ticari banka gelen dövizi Merkez Bankası’na devrediyor, karşılığında hesabına Türk lirası yazılıyor ve bu lirayı yurt içindeki firmalara kredi olarak kullandırıyordu. Örneğin 1975 sonundaki kurla 100 Alman markı içeri girdiğinde banka 528 liralık kredi açabiliyordu. Döviz ise Merkez Bankası’nda kalıyor ve kamunun ithalatını finanse etmekte kullanılıyordu.

Bu düzenin içinde gizli bir sübvansiyon vardı. Yurt içindeki borçlu kur riskinden tamamen korunduğu için borcun ona gerçek maliyeti, liranın beklenen değer kaybı kadar düşüktü. Lira ne kadar aşırı değerli görünürse ve devalüasyon beklentisi ne kadar güçlenirse, dışarıdan borçlanmak o kadar ucuz hale geliyordu. Başka bir deyişle krizin olasılığı arttıkça borçlanmanın cazibesi de artıyordu. 1976 sonunda bu örtük faiz sübvansiyonu yaklaşık 33 puana ulaşmıştı ve 1977’de lira, temkinli bir hesapla bile en az %20 aşırı değerliydi.

Yabancı bankalar için de tablo cazipti. Euro piyasa faizine eklenen 1,75 puanlık marjın üstüne başlangıçta %4 civarında peşin komisyon alınabiliyordu ve bu komisyonların zamanla %20’nin üzerine çıktığı aktarılıyor. Sisteme 200’den fazla yabancı banka çekildi. Altı büyük aracı bankanın işlemlerini kapsayan bir örneklemde 547 ayrı mevduatın toplamı 517,7 milyon dolardı ve bunların yaklaşık %72’si Alman markı, %23’ü İsviçre frangı cinsindendi; dolar cinsinden olanların payı yalnızca %5’ti. Borçlular, faizi en düşük piyasaları seçiyor, çapraz kurların ileride ne yapacağını ise Merkez Bankası’nın sırtına bırakıyordu.

Sonuç dış borcun yapısında açıkça görülür. Toplam dış borç 1974’te 3,494 milyar dolardan 1977’de 11,280 milyar dolara çıktı. Aynı 3 yılda kısa vadeli borcun toplam içindeki payı %6,4’ten %54,0’a fırladı. Petrol ithal eden gelişmekte olan ülkelerde bu oran aynı dönemde %14,1’den %15,3’e çıkmakla yetinmişti. 1977’nin ortasında yabancı bankalar toplam riskin büyüklüğünü fark edip yeni mevduat açmayı bıraktığında sistem çöktü. Merkez Bankası yabancı bankalara, hükümetlere ve ihracatçı tedarikçilere olan ödemelerinde gecikmeye düştü.

1978-1980: Dünyanın En Büyük Borç Ertelemesi

1977’den sonra Türkiye’nin hikâyesi bir dizi müzakere masasından ibaret hale geldi. Alacaklı hükümetler OECD çatısı altında toplanıyor, Türkiye’nin vadesi gelen resmi borçlarını erteleyen anlaşmalar imzalanıyordu. 1978’de ve 1979’da bu türden anlaşmalar yapıldı. ABD ile 14 Ocak 1980’de yürürlüğe giren ikili uygulama anlaşması, 1 Temmuz 1979 ile 30 Haziran 1980 arasında vadesi gelen borcun %85’ini konsolide edip yeni bir takvime bağlıyordu. Dövize Çevrilebilir Mevduat yükümlülükleri de Ağustos 1979’da imzalanan ayrı bir anlaşmayla konsolide edildi ve bu borçların anapara geri ödemesi ancak 1984’te, Temmuz 1977’den bu yana ilk kez yeniden başlayabildi.

Bu ertelemelerin ölçeği dönemin dünya tablosu içinde olağanüstüydü. 1982 krizi gelene kadar Türkiye’nin borç sorunu savaş sonrası uluslararası sistemin yaşadığı en ağır vakalar arasında sayılıyordu ve yapılan ertelemeler o güne kadarki en büyük ertelemelerdi. Dünya Bankası verilerinden derlenen seri, 1978’de yeniden müzakere edilen borcun %73,4’ünün, 1979’da %59,4’ünün ve 1980’de %78,9’unun Türkiye’ye ait olduğunu gösteriyor. 3 yılın toplamında oran %69,0’dur. Bir başka deyişle o yıllarda gelişmekte olan dünyada ertelenen her 10 dolarlık borcun yaklaşık 7 doları Türkiye’nindi.

Tüm gelişmekte olan ülkelere ait toplamlar Dünya Bankası 1985 Dünya Kalkınma Raporu’ndan alınmış, Türkiye serisiyle tutarlı olacak biçimde düzeltilmiştir.

Ertelemeler ekonominin içindeki yangını söndürmeye yetmedi. Döviz bulunamadığı için ithalat idari yollarla kısıldı, fabrikalar hammadde ve enerji yokluğunda yavaşladı. Reel milli gelir 1979’da %0,6, 1980’de %1,0 geriledi. Toptan eşya fiyatlarıyla ölçülen enflasyon 1978’de %52,6, 1979’da %63,9 ve 1980’de %107,2 oldu. Ocak 1980’de açıklanan kapsamlı istikrar programı, yani 24 Ocak kararları, yön değişikliğinin başlangıcıydı; ama programın yaşaması için dövize, dövizin gelmesi için de yeni bir erteleme turuna ihtiyaç vardı.

Haziran 1980: Ankara’daki Görüşme ve Tek Talep

ABD Dışişleri Bakanlığı Tarih Ofisi’nin yayımladığı Foreign Relations of the United States dizisinin 1977-1980 dönemine ait 21. cildi, Kıbrıs, Türkiye ve Yunanistan’a ayrılmıştır ve bu tartışmanın neredeyse gün gün izini sürmeyi mümkün kılar. Hikâyenin dönüm noktası 19 Haziran 1980’dir. O gün Türkiye ile OECD’deki alacaklıları arasındaki müzakereler tam da bu konu yüzünden dağıldı. Alacaklılar cömert sayılabilecek bir paket masaya koymuştu, ama ABD ve bazı başka alacaklıların itirazıyla daha önce ertelenmiş borcun taksitleri pakete alınmamıştı. Türkiye’ye yardım çabalarına öncülük eden Batı Almanya ve IMF ise Türkiye’nin talebini destekliyordu.

5 gün sonra, 24 Haziran 1980’de ABD Dışişleri Bakanı Ankara’da Türkiye Başbakanı ile görüştü. Görüşmenin Washington’a gönderilen özeti dikkat çekici bir cümleyle açılır: Başbakan, Türkiye’nin 1980’de, 1981’de ve 1982’de vadesi gelecek borçlarının ertelenmesi dışında hiçbir somut talepte bulunmamıştı. Bunun dışında Türkiye’nin NATO içindeki rolünü, demokratik düzene bağlılığını ve Yunanistan ile sorunları müzakereyle çözmeye hazır olduğunu vurgulamış, Türkiye’nin kişi başı gelirde BM üyeleri arasında 52. sırada olduğunu hatırlatmış, ithal petrolün yüksek maliyetinden söz etmişti. ABD tarafı ise Türkiye’nin Moskova Olimpiyatları boykotuna verdiği desteğe teşekkür ediyordu. Bakan, Temmuz’daki bir sonraki erteleme turundan önce olasılıklara yeniden bakacaklarını söyleyerek ayrıldı.

Türk tarafı çıkmazı aşmak için talebini küçülttü. Daha önce ertelenmiş borç için istenen 3 yıllık erteleme 18 aya indirildi ve 1 Temmuz 1980 ile 31 Aralık 1981 arasındaki dönemle sınırlandı. Ankara’nın uyarısı açıktı: bu rahatlama sağlanmazsa Türkiye kamu ve özel borçlarında temerrüde düşmek zorunda kalacak, bu da IMF ile yürütülen istikrar programının koşullarını çiğnemek, özel bankaların yeni kredi açmasını engellemek ve ekonomik ve siyasi bir sarsıntıyı davet etmek anlamına gelecekti.

457 Milyon Dolarlık Hesap

Temmuz 1980’de Dışişleri Bakanı, ABD Başkanı’na “Türk Borç Ertelemesi” başlıklı gizli bir muhtıra sundu. Muhtıra, 22 Temmuz’da yeniden başlayacak OECD müzakerelerinde ABD heyetine, Türkiye’nin daha önce ertelenmiş borçlarının 18 aylık dönemde vadesi gelecek taksitlerini de erteleme yetkisi verilmesini öneriyordu. Hazine Bakanı da bu öneriye katılıyordu.

Belgedeki hesap son derece açıktır. Türk hükümeti, 18 ay boyunca daha önce ertelenmiş borcun yeniden ertelenmesiyle sağlanacak 457 milyon dolarlık rahatlamayı istikrar programının sürmesi için hayati görüyordu. Bu tutarın 144 milyon doları ilk 6 aya, 313 milyon doları sonraki 12 aya düşüyordu. Alacaklıların masadaki teklifi ise 1980’de 1,1 milyar dolarlık bir borç servisi rahatlaması sağlıyor, ama bu rakam 1981’de 510 milyon, 1982’de 500 milyon dolara iniyordu.

ABD’li analistlerin kendi hesabına göre Türkiye 1980’i mevcut teklifle, Washington’un ithalat tahmini esas alınırsa, yükümlülüklerini karşılayıp elinde 137 milyon dolar kalacak şekilde kapatabilirdi. 1981’de ise tablo tersine dönüyor, yaklaşık 300 milyon dolarlık bir finansman açığı beliriyordu. Muhtıra, ilk 6 ay için ek rahatlamanın ekonomik gerekçesinin tartışmalı olduğunu, sonraki 12 ay için ise Türkiye’nin gerçekten temerrüdün eşiğine geleceğini kabul ediyordu. Türkler ise boşalan petrol ve sanayi girdisi stoklarını yenilemek için 1980’deki asgari ithalatın ABD tahmininden en az 300 milyon dolar fazla olacağını, bu seviyede bile ithalatın reel olarak 1978’in altında kalacağını savunuyordu.

Hesabın ABD bütçesine yansıması ise küçüktü. Daha önce ertelenmiş borcun taksitleri pakete alınırsa ABD’nin bütçe gelirleri 1980 mali yılında 10,9 milyon, 1981’de 54,6 milyon ve 1982’de 14,2 milyon dolar azalacaktı. Muhtıra bu kaybı da gerçekçi bir dille yorumluyordu: analizler Türkiye’nin 1981’de zaten ödeme yapamayacağını gösterdiğine göre, paketi iyileştirmek her durumda yaşanacak bir açığı kayıt altına almaktan öte bir şey değildi.

Savunma Anlaşması ile Borç Masası Arasındaki Bağ

Muhtırayı bir borç belgesinden çıkarıp bir dış politika belgesine dönüştüren bölüm “Siyasi Değerlendirmeler” başlığını taşır. Türkiye ile ABD, birkaç ay önce, 29 Mart 1980’de Ankara’da Savunma ve Ekonomik İşbirliği Anlaşması’nı imzalamıştı. Ocak ayında parafe edilen savunma işbirliği metnini tamamlayan bu anlaşma, ABD’yi Türkiye’nin askeri ve ekonomik desteğine bağlıyor ama yardımın düzeyini ne askeri ne de ekonomik alanda rakamla belirtiyordu. ABD’nin üstlendiği şey “en iyi çaba” taahhüdüydü.

Türk tarafı borç meselesini tam da bu taahhüt üzerinden okuyordu. Muhtıraya göre Türkler konuyu siyasi bir mesele olarak görüyor, ABD’nin tutumunu müzakerenin kilidi sayıyordu. Avrupalı müttefikler, özellikle Batı Almanya, ABD kabul ederse Türk talebine katılmaya hazırdı. Daha önce ertelenmiş borcun yeniden ertelenmesi, Başbakan’ın Dışişleri Bakanı’ndan istediği tek somut şeydi. Bakan da Başkan’a bunun karşılığını açıkça yazıyordu: bu kritik konuda tutum değiştirilmezse, Yunanistan’ın NATO’nun askeri kanadına yeniden katılması ve Kıbrıs konusunda Türk hükümetinden hareket almak daha da zorlaşacaktı.

Belgenin en insani ayrıntısı ise kenarda durur. Başkan, Yunanistan’ın yeniden entegrasyonu ve Kıbrıs konusunda hareket sağlanacağına dair cümlenin altını çizmiş ve kenara tek bir kelime yazmıştı: “ha!” Bu kısa not, borç ertelemesinin karşılığında Ankara’dan Kıbrıs’ta esneklik beklemenin ne kadar gerçekçi olduğu konusunda Beyaz Saray’ın kuşkusunu tek başına anlatıyor. Muhtıra, Ankara’daki görüşmede Bakan’ın bu iki konuda hareket gereğini vurguladığını, ABD’nin Başbakan’ın kişisel olarak önem verdiği bu soruna destek vermesinin onu bu konularda daha anlayışlı kılacağını yazıyordu. Başkan’ın kenar notu, bu beklentiye pek inanmadığını gösteriyor.

Muhtıranın iç siyaset hesabı da ilginçtir. Türk hükümeti 2 Temmuz’da güvenoyu almıştı ve muhtıra bunun hükümetin ve politikalarının en azından sonbaharda Meclis toplanana kadar iktidarda kalmasını güvenceye aldığını not ediyordu. ABD Kongresi’nin kilit üyeleriyle yapılan istişarelerde Türkiye’ye bu yolla ek rahatlama sağlanmasına itiraz çıkmamıştı. Yönetim borç anlaşmalarında geniş bir yetkiye sahipti ve bu yetkiyi Kongre’nin doğrudan denetimine sokmamaya özen gösteriyordu.

Muhtıra Başkan’a üç seçenek sunuyordu. Aralarındaki fark, ABD’nin Türkiye’ye ne kadar ek rahatlama sağlayacağıydı.

Kararın Kenarındaki Not: 18 Ay Değil 12 Ay

Başkan birinci seçeneği onayladı, ama olduğu gibi değil. Muhtırada yazan 31 Aralık 1981 tarihinin üzerini çizdi ve paragrafın altına erteleme süresinin 1 Temmuz 1980’den itibaren yalnızca 12 ayı kapsayacağını yazdı. Türk tarafının önce 3 yıl, sonra 18 ay olarak istediği rahatlama böylece 12 aya indi. Muhtıranın kendi hesabına göre 18 aylık paketin en zayıf gerekçeli kısmı ilk 6 aydı, en güçlü gerekçe ise 1981’e aitti. Başkan’ın kalemi başlangıç tarihine dokunmadığı için kesinti tam da en güçlü gerekçenin bulunduğu dönemden yapıldı ve 1981’in ikinci yarısı dışarıda kaldı.

Kararın izi, sonradan imzalanan ikili anlaşmalarda açıkça görülür. ABD’nin 23 Temmuz 1980 tarihli mutabakatına ve 24 Ekim 1980 tarihli erteleme anlaşmasına dayanan uygulama anlaşmaları, ilk kez “daha önce ertelenmiş borç” diye ayrı bir kalem tanımlar. Kapsanan dönem 1 Temmuz 1980 ile 30 Haziran 1981 arasıdır, yani tam olarak Başkan’ın kenara yazdığı 12 ay. Bu dönemde vadesi gelen hem yeni borcun hem de daha önce ertelenmiş borcun %90’ı konsolide edilmiş, kalan %10 ayrı bir takvime bağlanmıştı. ABD Uluslararası Kalkınma Ajansı’na olan borçlar için uygulanan faiz yıllık %3,31’di.

Muhtıranın varsaydığı siyasi zaman çizelgesi ise hiç gerçekleşmedi. Hükümetin en azından sonbahara kadar iktidarda kalacağı hesabı, 12 Eylül 1980 askeri darbesiyle geçersiz hale geldi. Savunma ve Ekonomik İşbirliği Anlaşması ve ona bağlı üç tamamlayıcı anlaşma ise 18 Aralık 1980’de yürürlüğe girdi. Ocak 1981’de görevden ayrılmak üzere olan ABD Başkanı, Türkiye’nin askeri yönetimin başındaki Devlet Başkanı’na gönderdiği veda mektubunda, iki ülkenin Doğu Akdeniz’deki sorunları ele almadaki başarısının en somut kanıtı olarak bir önceki Mart ayında imzalanan bu anlaşmayı gösteriyordu.

Belgelerin Gösterdiği: Borç Bir Güvenlik Meselesiydi

1980 yazındaki tartışma, borç ertelemesinin hiçbir zaman yalnızca bir nakit akışı hesabı olmadığını gösteren nadir belgelerden biridir. Alacaklıların teknik dili temerrüt, emsal ve bütçe etkisi üzerine kuruluydu. Ama kararı belirleyen cümleler, NATO’nun güneydoğu kanadındaki bir müttefikin ekonomik ve siyasi istikrarına, yeni imzalanmış bir savunma anlaşmasının güvenilirliğine ve Kıbrıs ile Yunanistan dosyalarına dairdi. 457 milyon dolar, Türk ekonomisinin büyüklüğü düşünüldüğünde hayati bir tutardı; önerilen 18 aylık paket ABD açısından ise yalnızca 79 milyon dolarlık ek rahatlama demekti. Bu asimetri, Ankara’nın pazarlık gücünün kaynağıydı.

Sonrası bilinen bir hikâyedir ama bu belgelerin ışığında başka bir anlam kazanır. Türkiye 1980 ile 1984 arasında büyük hacimli yeni kredi ve erteleme aldı. İhracata dayalı toparlanma sayesinde 1982-1983’te, gelişmekte olan dünyanın büyük kısmı derin bir borç krizine girerken, kabul edilebilir bir kredi itibarına kavuştu. Erteleme dönemi 1984’te sona erdiğinde borç servisi yeniden ağırlaştı ve bu kez yük, yüksek reel faizli iç borçlanmaya kaydı. Yani 1977’de herkesten önce krize giren ülke, 1982’de herkes krize girerken piyasaya geri dönmüştü. Bunda istikrar programının payı kadar, 1980 yazında Washington’da verilen kararın da payı vardı.

Belgelerin bugüne dair söylediği en önemli şey de belki budur. Bir ülkenin dış borcu, kâğıt üzerinde alacaklıyla borçlu arasındaki bir sözleşmedir; ama kriz anında o sözleşmenin şartlarını belirleyen, borçlunun coğrafyası ve ittifak içindeki ağırlığı olabilir. 1980’de Türkiye, ertelenmiş borcunu bir kez daha erteletmeyi rakamlarla değil konumuyla başardı. Başkan’ın kenara düştüğü “ha!” ise o konumun bile her kapıyı açmadığını, Washington’un verdiği desteğin karşılığını Ankara’dan almaktan pek umutlu olmadığını hatırlatıyor.